«Democratización y despolitización del ámbito municipal. La participación ciudadana a la luz del discurso peronista»

Marina Poggi y Alejandra Salomón
«Democratización y despolitización del ámbito municipal. La participación ciudadana a la luz del discurso peronista»
Sociedad y Discurso, n.º 26, 2014

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Extracto de los apartados «Introducción», «Ciudadanía y esfera municipal en la concepción peronista» y «Reflexiones finales» del artículo en PDF

«Introducción

»El régimen peronista argentino de mediados del siglo XX puede ser caracterizado como ejemplo emblemático de populismo latinoamericano “clásico”. En esta coyuntura, la elite política procuró la incorporación y movilización de las clases populares al orden político y social a través de la atracción estatal perpetuando el sistema de dominación. Luego de asegurarse el respaldo de los trabajadores sindicalizados por medio de sus políticas como secretario de Trabajo y Previsión desde fines de 1943, el doble electo presidente Juan D. Perón (1946-1952 y 1952-1955) procuró atraer a otros sectores (mujeres, ancianos, niños, trabajadores no sindicalizados, pequeños productores), construyendo un patrón personalista y paternalista de liderazgo y una coalición política policlasista y concentrada en los sectores subalternos. Protagonizó un fenómeno de movilización política de arriba hacia abajo que subordinó las formas institucionales de mediación a vínculos más directos con las masas, en base a una ideología con un fuerte componente antielitista y un proyecto económico que combinó la industrialización, la regulación estatal y métodos redistributivos (políticas de salud, vivienda, educación, turismo social, trabajo, previsión) con el fin de crear una plataforma material para el apoyo del sector popular. [NOTA 1] El proceso no sólo generó cambios en las condiciones del mercado de trabajo, a través de una distribución más equitativa del ingreso y de mejores condiciones laborales, sino también elevó la calidad de vida de amplios sectores de la población argentina. Este conjunto de medidas representó una ruptura con las tendencias precedentes, a tal punto que la “justicia social”, no sólo fue una consigna doctrinaria legitimadora sino además un ícono por excelencia del peronismo, cuyo impacto simbólico en la política del país trascendió la caída de Perón [NOTA 2].

»La actualidad latinoamericana otorga gran relevancia a la discusión en torno al populismo. Una línea interpretativa, tributaria de una impronta laclauniana, coloca su especificidad en el plano ideológico-discursivo (Laclau, 2005). Esta lectura propone que el peronismo de las décadas de 1940 y 1950 construyó una lógica política sustentada en un juego de inclusión/exclusión que redefinió el demos legítimo y se caracterizó —entre otros rasgos— por la dicotomización del espacio social (pueblo vs. oligarquía), la tensión entre la ruptura y la re-institución del orden, la pretensión homogeneizante y la centralidad del líder como elemento aglutinador. En esta línea, el fenómeno se ha problematizado a partir de un conjunto de aportes vinculados a la democracia y al federalismo (Panizza, 2009; Melo, 2007 y 2013; Aboy Carlés, 2005; Barros, 2006). A grandes rasgos, coinciden en que el populismo peronista fue parte constitutiva de la democracia, aunque por cierto reñida con el liberalismo político y el federalismo tradicional.

»Siguiendo a Svampa, podría argüirse que la legitimidad del peronismo clásico no se derivó solamente de las cualidades carismáticas de Juan D. Perón o de los efectos de la política redistributiva, sino de la combinación del ideal de la democracia con el de sustancialismo popular (Svampa, 2006: 279). Dicho de otro modo, en esta etapa la democracia fue resignificada como la construcción de un espacio social igualitario sustentado en la preeminencia de la voluntad del pueblo. En nombre de ésta, el peronismo democratizó las relaciones sociales y simultáneamente privilegió formas de participación, retórica y representación que no siempre respetaban el derecho a la disensión y al pluralismo y muchas veces recurrían a mecanismos autoritarios (Zanatta, 2008; De la Torre, 2008).

»En medio de esta ambivalencia, elaboró un sistema de inclusiones y exclusiones al proyecto nacional del Estado, tal como lo ilustra la extensión y la resignificación de la ciudadanía política. Teniendo en cuenta el dinamismo del dicho concepto [NOTA 3], resulta de interés la indagación sobre el modo particular en que el peronismo construyó su identificación con la comunidad política y su status legal de derechos y obligaciones en relación a un “otro” y a la autoridad pública. [NOTA 4] Al respecto, algunos autores plantean que el peronismo, a pesar de haber ampliado formalmente el derecho de ciudadanía política, no promovió espacios públicos legítimos para la expresión efectiva de las demandas populares. Para Peruzzotti entorpeció la institucionalización democrática de la sociedad civil y, en particular, de los derechos fundamentales (1999: 165). Por su parte, Jelin argumenta que el patrón cultural de dominación-subordinación impidió la constitución de ciudadanos concebidos como “sujetos de derecho” (1996: 45).

»La configuración de las fronteras políticas no sólo puede ser abordada desde una dimensión extensiva de la ciudadanía en relación a la comunidad política nacional, sino también desde una dimensión que incorpore dinámicas provinciales y del tipo local/supralocal. En este marco, el objetivo del trabajo es enriquecer las interpretaciones sobre el populismo incorporando una faceta poco explorada: la manera en que el peronismo constituyó en el plano del discurso la participación política del pueblo en la esfera local, y su correlato en la estructura jurídico-institucional municipal. Se intenta asir la complejidad del fenómeno con el foco puesto en el sistema político de los espacios locales de la provincia de Buenos Aires, provincia que ha sido un bastión del peronismo y que ha alcanzado una importante gravitación en la vida política argentina. [NOTA 5] Sobre la misma, las investigaciones han privilegiado el régimen municipal en relación con la antinomia autonomía/heteronomía y el federalismo (Cortabarría, 2008; Recalde, 2008; Ferreyra, 2011; Marcilese, 2009). Empero, las concepciones sobre el ejercicio de la ciudadanía a nivel local ha sido una problemática exiguamente transitada.

»Como la práctica social de los actores refleja las características del sistema político, consideramos relevante indagar el plano discursivo, entendiendo el discurso como una actividad inseparable de su contexto, es decir, como la actividad de sujetos inscriptos en contextos determinados (Maingueneau, 2008: 29 y 37). Proponemos una mirada teórica desde el postulado básico de que las representaciones sociales, las prácticas sociales y los órdenes del discurso poseen un rol activo como recursos del poder y estrategias de resistencia. Este enfoque muestra que el discurso “no solo comprende una relación mecánica entre sentido (decir algo) y referencia (sobre algo), sino que es, ante todo, expresión de un conjunto de acciones sociales enunciativas situadas histórica y políticamente” (Jaramillo Marín, 2012: 125). De esta manera, como discurso social entendemos a las reglas de encadenamiento que organizan lo decible dentro de una sociedad determinada, a modo de un sistema regulador (Angenot, 2010: 21).

»Con este trasfondo teórico, la ponencia examina las concepciones del peronismo bonaerense sobre la participación ciudadana en el sistema político y su correlato en la redefinición institucional. En particular, analiza la Ley Orgánica de Municipalidades de 1949 y el debate suscitado en la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, evaluando cambios y continuidades respecto a la Ley Orgánica de Municipalidades de 1937, vigente hasta entonces. Se revisarán los tópicos que aparecen como ejes de las discusiones legislativas y las estrategias enunciativas para legitimar las visiones dominantes. [NOTA 6] ¿Cuál fue el sujeto de representación a nivel local en la proclamada Nueva Argentina?

»El interés que reviste la exploración de los debates legislativos radica en que la Legislatura constituye un ámbito que, partiendo de la deliberación, funciona como caja de resonancia de problemas que deben ser elaborados o atendidos por el sistema político. En la etapa peronista, nuevos públicos tomaron la palabra, superando los márgenes para procesar la soberanía popular y cuestionando la capacidad de institucionalidad vigente para hacer frente a las demandas de participación de los ciudadanos. Frente a la intensificación de la movilización social, se hizo evidente la voluntad política de canalizar la pluralidad de voces. Por eso, la concepción de que el campo jurídico —avalado por el Estado— constituye una forma particular de poder político y simbólico cruzado por conflictos y consensos por la conservación o transformación de principios dominantes (Bourdieu, 2000) aporta al análisis sobre la definición de las fronteras políticas y permite comprender mejor el modo de legitimación que el populismo introdujo.

»Nuestra hipótesis apunta en una doble dirección. Por un lado, como manifestación del poder simbólico, el discurso de la burocracia estatal provincial apeló a la construcción discursiva de una ciudadanía más inclusiva aunque subsumida bajo la égida del centralismo y la uniformidad, subestimando así al individuo y a los intereses locales. La aparente contradicción entre ampliación ciudadana y búsqueda de unanimismo político es sólo un aspecto revelador de la forma en que se moldeó la democracia argentina durante este período. Por otro lado, y en relación con lo anterior, la movilidad conceptual entre vecino y ciudadano contribuyó a desdibujar el espacio asignado a la acción, creando en el plano enunciativo una ilusión de representación que no habría estado acompañada de una institucionalización efectiva de los derechos de ciudadanía en la esfera local.

»Ciudadanía y esfera municipal en la concepción peronista

»La cuestión de la ciudadanía fue un elemento poderoso del discurso peronista, pero ésta fue reinterpretada dentro de un contexto esencialmente social (James, 1990). Ya no fue definida en función de derechos individuales y relaciones dentro de la sociedad política, sino en función de la esfera económico-social de la sociedad civil. Al enfatizar constantemente esa dimensión de la ciudadanía, Perón desafió la validez de una democracia restringida al goce de derechos políticos formales, asociándola a la inclusión social. Es decir, la igualdad social era requisito sine qua non para el goce de derechos. En un juego de equivalencias discursivas en el que pueblo, partido y doctrina eran cuasi-sinónimos, los ciudadanos eran aquellos que, identificados con la Nación, portaban derechos sociales.

»En el plano estrictamente político, el sufragio femenino sancionado en 1947 y las “provincializaciones de los territorios nacionales” [NOTA 7] —inscriptos en una retórica igualitaria— produjeron la incorporación de nuevos ciudadanos a la vida pública nacional. Además, se reforzó el criterio de pertenencia a la Nación —equiparada al pueblo— como parámetro para definir los derechos de los sujetos frente al Estado. Queda en evidencia entonces la reconfiguración de los límites del concepto de ciudadanía, en base a la premisa de que la homogeneidad social de base y la nacionalidad se erigían como las condiciones de pertenencia a la comunidad política. Pero no sólo fue ampliada dicha categoría, también fue resignificada. En efecto, el ciudadano ideal no era aquel que, gracias a estar informado e involucrado en los asuntos públicos, podía tomar las mejores decisiones, sino era el que estaba organizado y le mostraba obediencia y lealtad al conductor (Ajmechet, 2012). En este esquema, la educación para la democracia y la función pedagógica de la ley ya no constituyeron prerrequisitos para despertar la conciencia cívica. El peronismo difundió, en cambio, un modelo de ciudadano impregnado de los atributos positivos que se adjudicaban a la mujer del pueblo: intuición, apasionamiento y determinación para defender el bien común (Palermo, 2011: 54).

»La representación asumió una identidad de intereses entre el pueblo y su líder —autoerigido como el símbolo y encarnación de la Nación—, en tanto que el debate fue suplantado por el valor de la lealtad y la oposición fue colocada en el lugar de “antipueblo”. De este modo, la oposición pueblo-oligarquía, típica de la retórica populista, atravesó la visión de la ciudadanía política. Inspirada en el ideal de la “unidad espiritual” o “comunidad organizada”, este imaginario perseguía la creación de un clima de unanimidad regido por los principios de colaboración, autoridad y subordinación al Estado. Al privilegiarse el acuerdo de voluntades y no admitirse la pertinencia del disenso, la libertad individual fue sometida a la búsqueda de un sistema homogéneo y a la vez estratificado de relaciones sociales. En otras palabras, el organicismo eclipsó al liberalismo en base a la premisa de que los mecanismos institucionales de la democracia representativa eran impedimentos para la expresión de la voluntad popular. Con este precepto, y en el marco de un mayor intervencionismo estatal, fue justificada la concentración de la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo en detrimento del Poder Legislativo y de organizaciones intermedias. A diferencia de las formas de participación liberal que procuran implementar un sistema basado en la institucionalización de la participación popular y el imperio de la ley, esta forma populista se sustentó en la incorporación estética o litúrgica más que institucional (Álvarez Junco, 1994: 26).

»El proceso de formulación de la voluntad popular no era concebido como una empresa deliberativa y pluralista, sino en términos de un consentimiento a un líder que representaba el interés de la Nación. Según esta visión, la figura de Perón se hallaba por encima de todas las instituciones. Como la “comunidad organizada” suponía un cuerpo social unido y administrado funcionalmente sin factores disolventes, los particularismos territoriales eran concebidos como amenazas internas al progreso popular y nacional. De esta manera, la lógica populista resignificó las fronteras territoriales internas del Estado en tanto la comunidad se expandía en direcciones y con significados novedosos, con lo cual fue desafiado el federalismo tradicional (Melo, 2007: 118). Como el mandato popular tenía un solo intérprete y conductor, el interés local debía subsumirse en el nacional para lograr el pretendido horizonte de uniformidad e igualdad. Desde esta perspectiva verticalista, el municipio era una delegación administrativa con escaso margen de autonomía que se sostenía en una uniformidad de base.

»La cristalización jurídica de estas ideas se vislumbra en los debates y posicionamientos gestados en torno a la reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires, en mayo de 1949. En cuanto al régimen municipal y a su vínculo con el poder provincial, el nuevo andamiaje jurídico concedió al Poder Ejecutivo provincial mayores capacidades, rebajó la capacidad de iniciativa de los organismos de gestión local y reforzó el carácter administrativo de las comunas. Tal como adujera el peronista Rodolfo Arce en la Asamblea Constituyente, era “el nuevo carácter del régimen municipal, de exclusiva administración de los intereses locales […] al servicio de los intereses de la Nación y de la felicidad del pueblo”. [NOTA 8] Así fue justificada la introducción del artículo 150, en virtud del cual cada municipalidad debía prestar la cooperación requerida por el gobierno de la provincia. El objetivo consistía en ligar la acción de la administración local y la opinión pública a las directrices partidarias. En un contexto sociopolítico caracterizado por la multiplicación de demandas populares y la búsqueda de legitimidad carismática por parte de la institucionalidad democrática, la normativa se propuso maximizar el principio realista de decisión, es decir, la relativa autonomía de la esfera de acción gubernamental.

»En relación al sujeto de representación a nivel local, en la reforma constitucional de 1949 el ciudadano sustituyó al vecino contribuyente. [NOTA 9] La noción de vecino, tributaria de la tradición española de origen colonial, aludía a “afincado”, en el sentido de que cualquier nativo o extranjero con residencia en el lugar estaba representado en el órgano municipal y era un “arraigado” en tanto se lo identificaba al contribuyente y, a través de él, a la propiedad o renta anual de impuestos (Ternavasio, 1991: 75-76). De modo que no remitía necesariamente a la igualdad política y se ligaba a un condicionamiento económico y a capacidad de lectoescritura. A partir de la reforma de 1949, ciudadano era aquel que cumplía con tres requisitos: nacionalidad argentina, mayoría de edad y residencia inmediata (un año). Se reemplazó así la exigencia de contribución impositiva por la de inscripción en el registro electoral. La erosión de las barreras sociales para el ejercicio efectivo de los derechos políticos también se observa en la supresión de la institución de mayores contribuyentes [NOTA 10] y de la carga pública para las funciones municipales11. Paralelamente a una visión más igualitaria, se advierte que el peronismo asociaba la pertenencia y el reconocimiento a la comunidad política con un deber: el desempeño de las funciones electorales. Es decir, la participación política era equiparada a la práctica concreta del voto.

»Reflexiones finales

»Partiendo de la caracterización del peronismo como populismo, la ponencia ha explorado la reconfiguración de las fronteras ideológicas a partir de sus lógicas político-discursivas. Éstas construyeron un juego de inclusiones y exclusiones al proyecto de una Nueva Argentina, en el que las concepciones normativas de un republicanismo liberal participativo tuvieron un débil atractivo. En efecto, el estilo populista de incorporación política, de carácter unanimista y plebiscitario, impugnó una imagen de ciudadanía individualista y autónoma. En otros términos, la inclusión de estratos sociales más amplios a la vida pública fue acompañada de estrategias para preservar un esquema de poder verticalista y leal a la voluntad de Juan D. Perón. La concepción de una ciudadanía uniforme y leal al conductor motorizó cambios jurídico-institucionales, a nivel nacional, provincial y municipal.

»En este marco, nos preguntamos si el nuevo andamiaje jurídico de la provincia de Buenos Aires evidenció y edificó cambios en la manera de concebir al sujeto de representación política a nivel local. Para ello indagamos algunos ejes de discusión que cruzaron parte del debate legislativo sobre la Ley Orgánica de Municipalidades de 1949, procurando identificar cambios y continuidades respecto a la normativa anterior, de 1937.

»En la Ley Orgánica de 1937 observamos la existencia de esferas de participación ciudadana en la actividad local, centradas en la figura del vecino. Espacios tales como la institución de los mayores contribuyentes y los jurados populares, si bien funcionaban supeditados al aporte económico de sus participantes al municipio, fueron posteriormente eliminados en su totalidad, de modo tal que los espacios de participación local quedaron restringidos. La nueva Ley Orgánica de 1949 consagró una visión claramente administrativa de la comuna y fue rodeada de un clima en el cual primaba entre los legisladores la convicción de estar frente a un cambio inevitable, signo del progreso que empalmaba con la reforma constitucional tanto nacional como provincial. La figura del vecino fue democratizada y despolitizada, quedando confinada al plano civil (con escasa injerencia en el ejercicio gubernamental) y a intereses particulares con arraigo territorial.

»La figura del ciudadano cobró más relevancia, y fue consolidada su connotación abstracta y universal. En el recinto, el debate se centró en la ciudadanía automática que revocaba los derechos políticos del extranjero en el municipio, hasta ese momento sustentados en su posición social. A partir de entonces, la residencia inmediata no fue suficiente para participar formalmente en la esfera pública local, además era necesaria la membresía jurídica en la Nación. La ley presuponía una comunidad local compuesta por ciudadanos sin distinción entre ellos, cuya voluntad se asimilaba con la de la Nación y con la doctrina peronista. Debían ser las autoridades, y no las asociaciones civiles o los vecinos, las encargadas de expresar la voz de esa voluntad. Se imponía así una imagen homogénea del municipio y de la sociedad a la que éste debía gobernar. En esta dirección, el privilegio a la categoría “pueblo” como entidad uniforme desvaneció al ciudadano como sujeto particular y autónomo. En relación a la esfera gubernamental, el peronismo impulsó una participación más pasiva y delegada, cuyo epicentro, el voto, apuntaba más a refrendar la “revolución” antes que a promover la competencia entre líderes y el debate se ideas. En síntesis, encuadrado dentro de una política de inclusión, el discurso del peronismo provincial estuvo dirigido a expandir la sociedad política a nivel local, favoreciendo el proceso de democratización. Pero no hubo una inscripción jurídica de los derechos de ciudadanía, es decir, la posibilidad de hacer valer los derechos y exigir su cumplimiento. Es decir, por un lado, fue democratizado el acceso a la función pública y fueron eliminados los condicionamientos económicos para el ejercicio de los derechos políticos. Pero, por otro lado, el centralismo político y la no promoción de la injerencia de los ciudadanos en el ejercicio gubernamental subsumieron el accionar individual y los intereses locales tras la voluntad del líder.

»Finalmente, la participación individual asociada a los conceptos de vecino y de ciudadano quedó confinada al plano enunciativo, estrategia que creaba una ilusión de representación enunciativa, tanto en la ley como en los debates. Aún más, ambos conceptos quedaron subsumidos al de voluntad popular, de modo tal que el nuevo modelo de ciudadano en la esfera local de la proclamada Nueva Argentina formó parte del amplio colectivo llamado pueblo. Teniendo en cuenta que la matriz conceptual del peronismo objetó una concepción de ciudadanía autónoma y con capacidad potencial de participar en las decisiones gubernamentales, es lícito preguntarse hasta qué punto el peronismo contribuyó al fortalecimiento del régimen democrático.

»NOTAS

»[NOTA 1] Caracterización en base a las ideas de Roberts (1999:381).

»[NOTA 2] De acuerdo con la semiología clásica, el ícono se afilia con la primeridad en la semejanza que asocia al significado con el significante (Pierce, 2005: 2). En este sentido, la grandilocuencia del peronismo resultó icónica debido a su carácter fundacional en Argentina de la doctrina justicialista.

»[NOTA 3] Un interesante recorrido por el concepto de ciudadanía se encuentra en Kymlicka y Norman (1997).

»[NOTA 4] Asumimos que los derechos y obligaciones que conlleva la ciudadanía es también el resultado de la lucha social, de conflictos y de negociaciones.

»[NOTA 5] La provincia de Buenos Aires, una de las veinticuatro entidades federadas que componen la República Argentina, está situada al centro-este del país y posee una gran densidad poblacional. Un volumen de reciente aparición que estudia el periodo peronista (entre otros) en dicha provincia está dirigido por Barreneche (2014).

»[NOTA 6] Asumimos que el debate legislativo está sujeto a reglas específicas y que, por ese motivo, ofrece limitaciones al investigador. Un análisis más exhaustivo de la temática requiere la complementariedad de otras fuentes.

»[NOTA 7] Fue un proceso controvertido, gradual y no lineal que ocurrió en la década de 1950. Al pasar al status jurídico de provincia, ocho jurisdicciones territoriales ganaron autonomía, es decir, pudieron elegir presidente, gobernador y legisladores.

»[NOTA 8] Provincia de Buenos Aires, Debates de la Asamblea Constituyente, año 1949. Actas y despachos de la comisión revisora y de las subcomisiones, La Plata, 1950, sesión del 20/5/1949, p. 217.

»[NOTA 9] Resulta sugerente el análisis sobre las concepciones de vecino y ciudadano en la Buenos Aires de entreguerras que realiza De Privitellio (2003).

»[NOTA 10] Se encargaba, junto al Concejo Deliberante, de la sanción de ordenanzas impositivas y la autorización de empréstitos.

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