«Los documentos oficiales europeos como espacio para la argumentación. Cambios en el discurso de la UE sobre innovación»

Javier Echeverría
«La retórica de la innovación»
Revista Iberoamericana de Argumentación, n.º 7, 2013

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Extracto de los apartados «Los documentos oficiales europeos como espacio para la argumentación» y «Cambios en el discurso de la CE [Comisión Europea] sobre innovación» del artículo en PDF

«Los documentos oficiales europeos como espacio para la argumentación

»Los textos publicados por las diversas instituciones de la Unión Europea (Comisión, Consejo, Parlamento, etc.) plantean un nuevo campo de investigación para los estudios de argumentación y retórica. La Unión la conforman Estados Soberanos y las políticas europeas están basadas en la concertación y el consenso, razón por la cual han generado nuevos modelos de gobernanza. Los gobiernos estatales tienen la capacidad de imponer leyes y programas por decreto, la Comisión (CE) no. Las instituciones europeas funcionan en base a la deliberación y el consenso y no es fácil que 28 Estados soberanos apoyen activamente una política conjunta. El concepto de innovación tecnológica generó en su momento ese tipo de consenso, como ahora está sucediendo con la innovación social. Sin embargo, los documentos y las acciones de la CE no bastan. Para que un programa europeo tengan éxito es preciso que los Estados miembros impulsen programas similares. La CE actúa como guía y dinamizadora de políticas que, con diferencias y matices, han de ser asumidas e implementadas por los Estados miembros, y en su caso por las regiones.

»Es preciso deliberar y persuadir a los Estados miembros de la conveniencia de desarrollar tales y cuales políticas. Aprobarlas en Bruselas o en Luxemburgo supone un primer paso, pero dichas políticas han de ser luego asumidas por todos los países de la UE, o cuando menos por muchos de ellos, porque solo así serán políticas auténticamente europeas. El procedimiento habitual que utiliza la CE para persuadir es la financiación. Bruselas aporta dinero a aquellos países y regiones que convergen con las políticas europeas, los demás se quedan sin esos fondos, o reciben muy poco. El presupuesto previsto para un determinado programa suele ser un buen argumento para participar en él. Sin embargo, la CE ha de justificar sus prioridades, lo cual implica elaborar un aparato discursivo y argumentativo muy complejo y sutil a la hora de diseñar, redactar y publicitar las acciones y programas impulsados por la Comisión. Simplificando mucho podríamos decir que hay un agente, la CE, que ha de convencer a otros 28 agentes soberanos, los Estados Ei, de la conveniencia de desarrollar unas determinadas políticas, por ejemplo los programas y acciones Pj. La CE aporta financiación Fj para cada Pj, por lo general en condiciones de libre competencia entre los agentes participantes, pero también suele exigirse que los agentes Ei, caso de obtener financiación de Bruselas, aporten una financiación adicional a los programas Pj, por ejemplo en forma de recursos humanos o de otro tipo. Cada programa europeo Pj genera así un conjunto de programas complementarios Pij, que son impulsados por los Estados miembros en ejercicio de su soberanía, pero de manera confluyente con la acción europea Pj. Para justificar ese conjunto de acciones y programas, tanto Bruselas como los Estados miembros recurren a argumentaciones Ak, que suelen aparecer al principio de los documentos donde se publican las correspondientes directivas, leyes o decretos. Este es el material discursivo cuya existencia pretendo destacar en este artículo, así como su interés para los estudios de retórica y argumentación. Una institución E (la Comisión Europea), además de fomentar los programas Pj, ha de convencer a los Estados (y regiones) Ei de que impulsen sus propios programas y acciones Pij, de modo que sean coherentes con Pj, e incluso complementarios. La financiación y la argumentación son dos vías para lograrlo. Obvio es decir que esos programas Pj han sido discutidos previamente por representantes de los Ei, y en muchos casos consensuados. El monto de la financiación europea para cada programa también suele ser acordado tras complejas negociaciones y deliberaciones, en las que intervienen algunos lobbies poderosos, no solo los representantes políticos. Para simplificar, diremos que en la Unión Europea actual Ei no solo denota los Estados, sino también sectores empresariales y lobbies afincados en dichos países, sin olvidar la existencia de agentes multinacionales.

»El modelo analítico que estamos proponiendo, {E, Ei, Pj, Pij, Fk, Fik, Ak, Aik} podría especificarse más, pero esta primera formulación vale para resaltar la importancia de la argumentación en la gobernanza europea. No todos los agentes Ei tienen el mismo peso en las fases previas de diseño y consenso, ni todos los países implementan de facto y eficazmente los programas europeos. Son muchos los casos en los que prima la retórica y hay poca financiación detrás de las acciones. Sin embargo, los discursos justificativos siempre existen y presentan variaciones en función del papel, de las competencias y de los intereses que cada agente tiene. También es obvio que este modelo presupone la variable temporal, puesto que tanto las acciones como las financiaciones y argumentaciones suelen cambiar con el paso del tiempo. [...]

»Cambios en el discurso de la UE sobre innovación

»Los documentos europeos sobre innovación aportan uno de los ejemplos más claros para analizar esta componente argumentativa y retórica de la gobernanza europea. Desde 1992 la Unión Europea ha impulsado las políticas y los estudios de innovación, no en vano el Eurostat participa activamente junto con la OCDE en la elaboración del Manual de Oslo, que articula el paradigma dominante en estudios de innovación. Sin embargo, a nuestro juicio hay dos momentos clave, 2003 y 2010, porque en ambos se produjo un cambio de marco conceptual y, por tanto, un nuevo modo de argumentar. En 2003 se fijó la estrategia europea en relación a las políticas de innovación dentro del marco de la Agenda de Lisboa (2000). Entonces, el objetivo principal era promover el desarrollo en Europa de la economía del conocimiento y el hito a lograr en 2010 era el liderazgo mundial en ese tipo de economía. En 2010, en cambio, la CE ha puesto a la innovación como un objetivo estratégico en sí mismo, gracias al programa Union Innovation 2020, del Horizonte 2020. La diferencia es radical, como vamos a ver.

»Tras constatar que los indicadores de innovación que la CE elaboró en 2002 mostraban que “los resultados de la Unión en el ámbito de la innovación siguen siendo escasos con relación a los de los Estados Unidos y de Japón”, [NOTA 1] la CE analizaba las causas de estos malos resultados. La primera de ellas, según la CE, consistió en haber vinculado las políticas de innovación a las políticas de investigación y desarrollo. En el documento de 2003 la CE reconoció por primera vez ese error:

»“La evolución del concepto de innovación, que surge de un modelo lineal en el que la política de investigación y desarrollo es el punto de partida hacia un modelo sistémico en el que la innovación nace de interacciones complejas entre los individuos, las organizaciones y sus respectivos entornos operativos, demuestra que las políticas de la innovación no deben concentrarse solamente en la relación entre innovación e investigación.” [NOTA 2]

»Las siglas I+D+i (investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación) sintetizan el modelo lineal, según el cual la innovación depende de la I+D. En textos anteriores la Comisión Europea siempre había dado por supuesto que las innovaciones surgen de la investigación científica, aunque sea en último término. Por tanto, cabe decir que las siglas I+D+i expresan una argumentación, o más bien una familia de argumentos que están profundamente interiorizados en Europa, y en particular en España, donde la expresión I+D+i se sigue usando con profusión. Dichas siglas resumen el siguiente argumento: si las políticas científicas son adecuadas, las investigaciones científicas producirán resultados importantes que, tarde o temprano, generarán innovaciones tecnológicas; por tanto, las políticas de innovación han de estar subordinadas a las políticas de investigación. El argumento de fondo es el siguiente: I+D → i.

»Esta argumentación se ha convertido en un tópico y se repite como un mantra, al menos en España. Dos investigadores del Instituto UNU Merit, Arundel y Hollanders, han señalado que, a pesar de los discursos de la CE en favor del modelo sistémico de Lundvall y Nelson (1992 y 1993), el modelo lineal ha seguido estando vigente. [NOTA 3] Una cosa es elogiar retóricamente el modelo sistémico y otra muy distinta renunciar al modelo lineal, que está en el origen de las políticas científicas desde el célebre informe de Vannevar Bush al Presidente Roosevelt, “Science the Endless Frontier” (1945).

»En el caso de España, el modelo lineal y su argumento subyacente, I+D → i, resulta ser el dominante. En 2011 las Cortes aprobaron la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación, en la que, por primera vez, se distinguía la Estrategia de Investigación de la Estrategia de Innovación, cuando menos funcionalmente. Sin embargo, el nuevo Ministerio de Economía y Competitividad ha decidido en 2013 “integrar conceptual y funcionalmente las dos estrategias” en base al lema “desde la idea al mercado”, tan característica del modelo lineal. [NOTA 4] Para justificar esa conjunción de estrategias, el Ministerio español afirma lo siguiente:

»“La investigación científica y técnica, el desarrollo y la innovación constituyen factores indispensables para el crecimiento económico de un país y son la base de su progreso y bienestar sociales. De ahí que, desde finales de la década de los noventa, y observando el diferencial de competitividad, en la agenda de la Unión Europea las políticas de I+D+i han ocupado un lugar destacado contemplándose como una de las claves para la creación de empleo y el crecimiento a largo plazo, la mejora de la competitividad y la productividad y para atender los retos internacionales.” [NOTA 5]

»Estas afirmaciones resumen bien el conjunto de argumentos que subyacen a las siglas I+D+i. El argumento es claro: la I+D+i es la base del progreso y del bienestar social. Se trata de un argumento heredado, puesto que la CE lo usaba hace años. Sin embargo, la propia Comisión Europea ha puesto en duda ese argumento y ha renunciado a las siglas que lo resumen, I+D+i. Desde 2002 la CE ha encargado una serie de estudios empíricos e informes que no solo han puesto en cuestión el modelo lineal, sino también el argumento recién mencionado. La estrategia Horizonte 2020 ha renunciado a él, a pesar de que algunas autoridades españolas no parecen tener claro este giro europeo en las políticas de innovación.

»NOTAS

»[NOTA 1] “Política de la innovación: actualizar el enfoque de la Unión en el contexto de la estrategia de Lisboa”, COM (2003) 112 final, p. 5.

»[NOTA 2] Ibid., p. 18.

»[NOTA 3] A. Arundel y H. Hollanders, Methodology Report: “Missing” indicators of innovation, Maastricht, UNU MERIT, July 1, 2006, p. 3.

»[NOTA 4] Ver el documento Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación 2013-2020, publicado en la web del Ministerio de Economía y Competitividad, pp. 4-5, consultada el 3 de octubre de 2013.

»[NOTA 5] Ibid., p. 8.

»REFERENCIAS

[Además de las citadas en las notas:]

»Bush, V. (1945), Science: the Endless Frontier, Washington, United States Government Printing.

»Lundvall, B.A. (1992), National systems of Innovation: Towards a theory of interactive learning. London. Pinter.

»Nelson, R. R. (1993), National Systems of Innovation, Oxford, Oxford University Press.»