«La interacción deliberativa en los procesos de participación vinculados a las decisiones públicas»

Francisco José Francés García
«La interacción deliberativa en los procesos de participación vinculados a las decisiones públicas»
Papers. Revista de Sociología, vol. 102, n.º 1, 2017

Papers. Revista de Sociología | Universidad Autónoma de Barcelona | Facultad de Ciencias Políticas y de Sociología | Departamento de Sociología | Bellaterra (Cerdanyola del Vallès) | ESPAÑA


Extracto de los apartados «Introducción» y «Conclusiones», en páginas 54-56 y 67-69 de la publicación en PDF. Véanse las referencias en la publicación original del texto.

«Introducción

»Dentro del planteamiento teórico de los procesos participativos, el papel que desempeñan los ciudadanos plantea siempre un terreno resbaladizo, por cuanto inciden multitud de factores que van desde los campos de estudio nítidamente psicológicos, cercanos a las motivaciones y a las predisposiciones individuales, hasta las esferas de análisis institucional encargadas de sistematizar los procesos de participación plenamente cristalizados.

»La conjunción de factores micro y macro, el lógico solapamiento de diversas disciplinas científicas o la complejidad que encierra en este campo el uso de conceptos que, por su naturaleza, son difícilmente categorizables hace que el reto de comprender la potencialidad de los ciudadanos individuales dentro de la acción pública se convierta en un ejercicio complicado, que se acentúa por cuanto cualquier premisa de análisis debe partir del reconocimiento de la complejidad social existente. Un análisis que, además, se torna necesario, por cuanto constituye un campo de investigación que trasciende al mero debate académico para situarlo dentro del pragmatismo participativo vinculado a las políticas públicas.

»Esta traslación se concreta en lo que algunos autores han dado en llamar un nuevo modelo de participatory institutional arrangements (DeCaro y Stokes, 2013: 8; Dover y Lawrence, 2010: 306) o participatory governance arrangements (Bassoli, 2012: 1186; Wampler, 2012: 341), dentro del sentido amplio del concepto de empowered participatory governance desarrollado por Fung y Wright (2001, 2003; Fung, 2004) como diseño institucional ideal propuesto para la toma deliberativa de decisiones y la solución pragmática de problemas específicos entre participantes sobre un tema de interés común (Baiocchi y Ganuza, 2014: 32).

»Una de las características de las sociedades complejas modernas es la existencia de una sociedad civil heterogénea que se presenta en la dimensión pública de la acción social a través de una multitud de formas de participación, en las que confluyen la agregación y la integración de preferencias particulares. Esta pluralidad de formas e intereses constituye la base conceptual de la que parte la concepción deliberativa de la democracia, así como su «giro empírico» (Bächtiger et al., 2007: 485; Hansen y Rostboll, 2012: 508; Beste, 2013: 2), en busca de las condiciones que favorezcan el despliegue pragmático de las premisas propias de la democracia deliberativa.

»El enfoque resultante de estas premisas contempla las contingencias que se presentan en los procesos de interacción participativa, así como los condicionantes que emergen en los espacios que persiguen la integración práctica entre la democracia liberal representativa y la democracia participativa de corte comunitario.

»Ello abre, sin duda, nuevos horizontes para la discusión y apunta hacia la pertinencia de explorar en profundidad la óptica deliberativa de los procesos de participación en democracia como una estrategia progresiva de reforma institucional. Pero también obliga a estar atentos a las posibles disfunciones, debilidades y problemáticas de orden tanto teórico como práctico, en ocasiones con un considerable calado y unas consecuencias que puede generar este giro institucional (entre otros, Cohen y Fung, 2004: 27; Levine et al., 2005: 3; Dzur, 2008: 35; Engelken-Jorge, 2012: 19).

»Entre las nuevas prácticas democráticas de deliberación colectiva vinculadas a la acción pública emerge, en un lugar destacado en las últimas décadas, la figura del presupuesto participativo, que actuará en las próximas páginas como soporte pragmático de las ideas apuntadas en este artículo. El presupuesto participativo es una de las herramientas de democracia directa que pone sobre el tapete de la planificación comunitaria la existencia de fórmulas de cogestión y codecisión entre instituciones y ciudadanía en materias importantes de gobierno municipal.

»La figura del presupuesto participativo se ha presentado, durante los últimos años, en muchas regiones y ciudades europeas como una iniciativa que pretende implicar activamente a la ciudadanía en las decisiones públicas y desarrollar estrategias efectivas de concertación y legitimación en la acción institucional. Esta experiencia, de fuerte radicación en Latinoamérica, nace en Brasil a finales de la década de 1980 y, a partir de ese momento, presenta un crecimiento significativo no solo en Latinoamérica, sino también en todo el mundo, con lo que, para el año 2010, se pueden identificar más de 1.500 experiencias en el planeta (Ganuza y Baiocchi, 2012: 1), más de 200 de las cuales se sitúan en Europa, unas 120 en Asia y casi mil están presentes en Latinoamérica (Sintomer et al., 2013: 3).

»Para el caso español, aunque de forma variable en su autodefinición y en el alcance real de la deliberación interna (Ganuza y Francés, 2012: 111), se pueden contar aproximadamente casi un centenar de experiencias desde su aparición en 2001 (Pineda y Pires, 2008: 72; Ganuza y Francés, 2012: 67).

»A pesar de que la literatura investigadora en torno al presupuesto participativo es ya muy extensa, aún hoy son escasas las investigaciones que se han ocupado en términos pragmáticos del impacto deliberativo interno dentro de estos procesos. En este sentido, cabría destacar algunos trabajos empíricos como los de Avritzer (2000), Talpin (2011), Cardoso et al. (2011) o Ganuza y Francés (2012), que aportan una información muy valiosa en torno a los sesgos y a las asimetrías participativas que acontecen en los presupuestos participativos, sobre todo en términos de caracterización de perfiles sociodemográficos y sociopolíticos, así como el diferencial de oportunidades de influencia de los participantes en el debate colectivo. Existe cierto vacío, sin embargo, en relación con el impacto sobre la deliberación de las condiciones en que se celebran las dinámicas colectivas que acontecen en el proceso.

»Uno de los elementos que incorpora el presupuesto participativo en la mayor parte de sus modelos organizativos es la celebración de reuniones ciudadanas, que se constituyen como espacios comunicativos donde se despliega la interacción deliberativa por parte de los participantes para alcanzar acuerdos en relación con las prioridades de gastos públicos que deben dirimir. Estos espacios generan una dinámica procesual sobre una ciudadanía que, como hemos comentado, cada vez es más heterogénea, con necesidades diferentes y, en ocasiones, contrapuestas.

»Y en el marco operativo que propone el presupuesto participativo, los intereses singulares de la ciudadanía deben integrarse a través de acciones comunicativas, para traducirse finalmente en decisiones colectivas que identifiquen un bien común compartido. De ahí la importancia, la preeminencia y la necesaria consideración que poseen los elementos propios del enfoque deliberativo dentro de este tipo de experiencias de innovación democrática.

»El objetivo de este texto descansa, por lo tanto, en la voluntad de analizar, ayudándonos de la experiencia propuesta, en qué condiciones se produce la deliberación y qué efectos cognitivos y valorativos produce en los participantes, siendo el marco para el caso que nos ocupa decisiones participadas en torno a políticas públicas. Para ello, se analizará el alcance pragmático de las diferentes claves explicativas que acontecen en la interacción deliberativa dentro de la figura del presupuesto participativo.

»Conclusiones

»El análisis desarrollado a lo largo del texto y su contrastación empírica nos ha perseguido identificar cuestiones clave para la articulación de un espacio deliberativo y participativo orientado al debate sobre decisiones públicas. Tres son los elementos que han sido considerados en este ámbito: las condiciones en que se despliega la deliberación, la relación entre estas y la valoración cognitiva y procesual que realizan los participantes de su experiencia, así como los nexos entre ambas cuestiones y la percepción que tienen los ciudadanos en relación con el rol del entramado institucional en todo el proceso.

»Por parte de la ciudadanía, hemos podido comprobar que la valoración de las condiciones deliberativas en las que se desarrollan las reuniones ciudadanas dentro del seno de los presupuestos participativos son juzgadas como satisfactorias, tanto en términos de apreciación de la solidaridad existente como en relación con la democracia interna percibida en estas, si bien variables como la edad y la ideología desempeñan un papel diferencial en este aspecto. Estas condiciones se asocian positivamente con la evaluación final que hacen los participantes del presupuesto participativo en términos de horizontalidad y simetría como principios articuladores de la deliberación colectiva.

»En este sentido, podemos concluir diciendo que las experiencias analizadas del presupuesto participativo ofrece un marco adecuado para la interacción deliberativa en presencia de unos participantes plurales. Los clásicos sesgos participativos procedentes de los perfiles sociodemográficos como el sexo, la edad o el nivel educativo no ofrecen, en este ámbito de análisis, diferencias significativas en la valoración de la calidad deliberativa de las reuniones ciudadanas, lo cual facilita los aspectos dinámicos de la interacción social.

»La información y el tiempo disponible para alcanzar acuerdos constituyen dos claves más a añadir en la configuración de las condiciones deliberativas en procesos de este tipo orientados a las decisiones públicas. El objetivo, en grandes palabras, lo constituiría el aumento de la capacitación y la competencia de la ciudadanía, así como la mejora de la calidad de la información para la toma de decisiones. A la luz de los resultados del análisis, el encauzamiento de la decisión no subordina, a juicio de los participantes, el proceso de reflexión y deliberación, que contempla tanto el intercambio de información en el sentido vertical y horizontal como la depuración deliberativa óptima de esta por parte de los sujetos a través del tiempo y de la información disponibles para alcanzar una formación cualificada de los intereses propios y ajenos.

»Ello nos deriva al debate incómodo del rol de las instituciones en el despliegue de este tipo de procesos y su vinculación a las decisiones finalmente alcanzadas en él. Aquí se muestran imprescindibles no solo las garantías ejecutivas (la aceptación e implementación de la decisión final), sino también las metodológicas, para lo cual, en el caso del presupuesto participativo, algunas experiencias se han pertrechado de toda una normativa que garantice una deliberación lo más capacitada posible (Avritzer, 2005: 62), a través, fundamentalmente, del respeto de tiempos y plazos, asistencia técnica para clarificar los condicionantes de las decisiones, dotación de los recursos económicos e informativos necesarios o requerimientos para la adecuada representación sociodemográfica de toda la población a lo largo del proceso.

»Los resultados empíricos presentados en el análisis de la figura del presupuesto participativo, a partir de las garantías mencionadas, apuntan, en este sentido, a la posibilidad pragmática de deliberación entre un espectro heterogéneo de intereses, alimentando así la concepción tradicional de la participación mediante la incorporación de elementos propios de la teoría deliberativa.

»La conclusión se encamina así hacia la factibilidad de combinación de sólidos componentes deliberativos insertados en procesos prácticos ambiciosos en términos de participación. Ello, en condiciones ideales, posibilita la superación de las limitaciones propias de los minipúblicos tradicionalmente objeto de las experiencias deliberativas, e incorpora cotas apreciables de horizontalidad entre la ciudadanía y las instituciones en la toma de decisiones públicas, cuestión, por otra parte, ya constatada en otros estudios sobre presupuestos participativos (Sintomer et al., 2011: 15), pero que continúa siendo un desafío en la dimensión pragmática de la democracia deliberativa.»